中新经纬9月1日电 (薛宇飞 魏薇)当你在开车行驶在城市快速路上、乘坐着地铁上下班时，可曾想到，这些基础设施建设都可能出自城司之手。竞技宝JJB

　　“今年我们又谋划了一个项目基建，就是雄商高铁南站片区的建设，政府规划了80多亿元的投资。”河北省衡水市建设投资集团董事长宋鸿杰表示，衡水建投集团体量在200多亿元的规模，正处于发展期。

　　承担着与衡水建投集团相似职责的公司，在中国有数千家。Wind统计显示，截至2023年8月，全国共有3730家城司，主体信用评级AAA级城投238家，AA+级城投879家，AA级城投1937家，AA-级城投283家。

　　一位来自西部省份城司的相关负责人告诉中新经纬，城司的作用主要是代建政府分派的项目。派过来的项目，有的让城司自己搞，有的让城司找外包公司。

　　华夏新供给经济学研究院创院荣誉院长贾康称，城投平台在经济建设方面的作用，应当给予正面肯定，城司组成的融资平台为贯彻地方政府发展战略，支持国土开发、产业升级、产业集聚以及改善民生福祉等诸多方面都发挥了积极作用。

　　对于城投平台的发展历程，平安证券首席经济学家钟正生等在近日的一篇文章中称，上世纪80年代初，出于改革开放后经济建设的需要，中央开始允许地方政府发债。面对之后出现的一些问题，1995年1月实施的《预算法》规定，“地方政府不得发行地方政府债券”，暂停了地方政府的发债行为。2008年之后，中央逐渐放开了地方政府发债限制，城投平台如雨后春笋般崛起。

　　由此，不少城司通过发债募集资金。钟正生团队将城投平台的发展历程划分为四个阶段，2008年-2009年为发展阶段，中央提出支持有条件的地方政府组建投融资平台；2010年-2013年为适度规范的过渡阶段；2014年至今为监管趋严阶段，2014年8月新《预算法》(修订版)通过后，规定除在国务院确定的限额内发行地方政府债券外，地方政府及其所属部门不得以任何其他方式举借债务。

　　钟正生团队提到，新《预算法》(修订版)通过后，相当于明确要求剥离城投平台的政府融资功能，即城投信用不再与地方政府信用挂钩，地方政府不再对城投债兜底。但城司通常是地方政府下设的投融资国企，很难完全市场化，因此市场仍习惯把城投债看成有地方政府背书的高等级信用债，事实上直到目前为止城募债仍未有过违约。而即便是在2014年之后监管有过边际放松的时候，总体的方针也一直都是化债。2022年底以来，监管机构对结构化发债的处罚力度加码，城投融资监管愈发严厉。

　　今年7月召开的高层会议指出，“要有效防范化解地方债务风险，制定实施一揽子化债方案”。在地方政府债务中，相当一部分城投债被视为政府隐性债务，其规模各方莫衷一是，但多数学者认为在数十万亿元人民币。

　　在地方税收和土地出让金吃紧的情况下，城投债的风险再度受到关注。未来，城司债务该如何化解？热议的城司转型，又有哪些成果？在8月31日由中新经纬主办的第十一届财经中国V论坛暨新城投高质量发展峰会上，中新经纬采访了多家城司和知名学者，共同探讨新城投发展之路。

　　《第十四届全国人民代表大会财政经济委员会关于2022年中央决算草案审查结果的报告》显示，截至2022年末，中央财政国债余额约25.87万亿元，地方政府债务(包括一般债务、专项债务)余额约35.07万亿元。

　　与上述数据对比，城投债务规模不小。中泰证券首席经济学家李迅雷称，2011年以来，全国城投有息债务快速扩张，每年增速均保持在10%以上。到2022年末，全国城投有息债务为51.96万亿元，相较2011年的6.8万亿元增长6.7倍。瑞银亚洲经济研究主管、首席中国经济学家汪涛估算，截至2022年末，地方融资平台债务余额为59万亿元(全都未计入地方政府显性债务)，每年支付的利息成本约3万亿。竞技宝JJB这其中，约73%的地方融资平台债务属于地方政府隐性债务，其余部分则属于商业性企业债务。

　　“目前，城投债的债务规模不断增大，存在较大的隐性债务，导致债务负担重，融资渠道受阻，中短期偿债压力较大。”国鑫发展资产管理有限公司总裁马晓通对中新经纬分析称。

　　面对新一轮经济周期和后疫情下的弱复苏，城司还面临着经营模式不清晰、投资回报率低等问题。如何化解债务并且盈利，成为数千家城司的当务之急。

　　宋鸿杰对中新经纬表示，从城投行业看，最大的风险是能否取得预期盈利。“由于多数投入的是政府的公益性项目，收入来源主要靠政府注资或补贴，一旦财政投入减少，将会出现盈利风险竞技宝JJB。同时，利率的不稳定、规模的无限扩张都会带来不小风险。 ”

　　河北省邯郸市水务集团有限公司总经理杜献伟在接受中新经纬采访时，指出传统的城投类企业主要面临四大问题：第一，可经营性的项目偏少，市场化程度偏低，偏向于基础建设和政府项目代建。本身没有良好的现金流，一些资产运转不良；第二，传统的城投类企业大部分停留在代建层面，没有从策划到运营的全产业链操盘能力，没有实现向综合运营商和服务商的转型；第三，传统城投类企业在人员引进、人才培养和人才锻炼方面都有一定不足，造成人才匮乏；第四，传统城投类企业普遍存在业务结构单一的问题，这是传统城投类企业转型过程中转型不彻底的突出表现。

　　马晓通有相似的观点。在他看来，部分城司资产质量不高，优质资产、经营性资产较少，非经营性资产较多，缺乏或者没有明确定位的核心资产；部分城司业务结构单一，主要以地方基础设施为核心，甚至还是以委托代建为主；市场化运作经验不足，对公司的战略管理粗放，资产运营效率较低；市场化经营过程中缺乏专业人员，人才队伍储备较为薄弱。

　　“城投的所有问题都归结为资本资产问题。”中央财经大学政府预算研究中心主任王雍君表示，项目从前期准备、立项、建设，到未来的维护运营，周期可能涉及未来十年、二十年或更长时间。如果配套资金和投资者来源分散在很多部门管理，采取碎片化的体制，不从资本资产整体生命周期统一考虑，很多问题难以解决。

　　上述西部省份城司的相关负责人则担忧应收政府债务收不回来，导致企业负债高企，业务发展受困。

　　清华大学中国经济思想与实践研究院院长李稻葵认为，中央政府的负债率比较低，可以多发一些国债，在一些地方推行债务重组试点，将一部分债务市场化，无法市场化的债务可以核销，还可以设立类似当年应对四大国有银行资不抵债时的资产管理公司。不管怎样，目前都需要破题。

　　着眼长期，业内的共识是：城司转型迫在眉睫，必须走出一条高质量转型、发展之路。

　　“城投类企业发展逐步进入了瓶颈期，需要尽快转型。”杜献伟指出，转型的方向应当是城市综合运营商、服务商。同时，城市建设随着旧的城市基础设施逐渐完备，新的基础设施也要逐步开展，比如5G、新能源、充电桩、数字城市等，城投类企业要转型为新的基础设施承担者。

　　杜献伟称，做好城市综合运营、服务商要体现在精细化服务上，要适应城市消费结构的调整，要在城市精准服务、促进消费升级上起到引领作用。同时，要能够建立良好的现金流。

　　宋鸿杰认为，城司是为政府承担基础设施建设以及为之投融资而生的，本质就是为政府搞服务的，是随着国家政策的变化而不断发展完善的。因此，政府背书的优势是无可比拟的，前景是光明的。

　　“我认为转型应妥善处理好政府和市场的关系，把服务担当和市场规则结合好，充分利用整合好政府资源，把市场利益最大化转化为服务政府能力最大化，实现双赢。”宋鸿杰说。

　　对于城投平台的转型，贾康提出了以下六种可能性：一是市场化转制，这样可以使部分城司演变为地方公用事业的运营公司。二是将城市和乡村的建设运营合在一起，成为地方政府的城乡建设运营的公司，其业务范围也可以因地、因时而异。三是可以调整演变为地方政策性的金融机构，成为地方财政信用体系或地方政策性金融体系的重要功能的组成部分。四是可以演变为完全市场化的公司法人，城投的业务活动就可不限于特定的辖区，可以去参与市场竞争。五是过渡态，有可能过渡到比较明确的第四种类型。六是资不抵债，破产清算。“和过去的运行隔开之后，新的平台不会再有任何财政信用化解方面的问题。它作为一个过去存在的法人主体，之后也不再成为市场中的一个参与者。”